Обставини справи
Заяви стосувалися негайного застосування до проваджень у справах, розгляд яких вже розпочався, правового висновку щодо тлумачення положень Кодексу адміністративного судочинства в частині строків подання позову, сформульованого Conseil d’État (Державною Радою) у рішенні від 13 липня
2016 року у справі Czabaj, внаслідок чого заяви заявників було відхилено
національними судами як такі, що подані зі спливом встановленого строку.
Розглядаючи згадану справу Czabaj Conseil d’État визнала, що положення
статей R. 421-5 та R. 102 Кодексу адміністративного судочинства необхідно
тлумачити таким чином, що повідомлення про прийняте адміністративне
рішення індивідуального характеру повинно містити в частині, що стосується
засобів оскарження такого рішення, вказівку на необхідність обов’язкового
попереднього адміністративного оскарження, а також на орган, до якого
відповідна скарга повинна бути подана, або, у випадку прямого оскарження,
вказівку на те, чи відповідний позов мав бути поданий до адміністративного суду загальної юрисдикції або до спеціалізованого суду, і, наостанок, вказівку на те, до якого саме суду. В такому випадку підлягав застосуванню визначений Кодексом двомісячний термін звернення до суду.
Якщо ж таке повідомлення не містило необхідної інформації, визначений Кодексом двомісячний термін звернення до суду не міг бути застосований. В такому випадку мав бути застосований встановлений законом «розумний строк», який, за загальним правилом, не міг перевищувати один рік з моменту,
коли особа була повідомлена про таке рішення або дізналася про нього, якщо
тільки не існувало виправданих особливих обставин. Після закінчення цього
«розумного строку» адміністративне рішення індивідуального характеру вже
неможливо було оскаржити.
Це нове правило, яке Conseil d’État пов’язувала з принципом правової визначеності, було покликане виправити сукупний вплив статті R. 421-5 Кодексу та усталеної до цього часу судової практики, відповідно до якої за відсутності
повідомлення про засоби правового захисту та строки подання позову особа, якої стосується рішення, могла оскаржувати його протягом невизначеного часу.
Оскільки внаслідок зміни судової практики нова підстава неприйнятності позову була встановлена на дату, наступну за датою подання заяв до судів першої інстанції кожним із заявників, таке негайне застосування нового правила щодо строків розгляду справи в ході провадження означало, що підстава неприйнятності застосовується до всіх заявників ретроактивно.
Заявники скаржилися за пунктом 1 статті 6 Конвенції на порушення їхнього права на доступ до суду та принципу правової визначеності. Крім того, пан Legros, один із заявників, стверджував за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, що він мав законне очікування на ефективне користування своїм
майном, і що застосування в ході провадження нового строку також неправомірно порушило його право на повагу до його власності.
Оцінка Суду
Нагадуючи про загальні принципи застосування строків позовної давності, ЄСПЛ нагадав, що вони є одним із законних обмежень права на суд і слугують кільком важливим цілям, таким як забезпечення принципу правової визначеності та запобігання несправедливості, яка може статися, якщо суди будуть ухвалювати рішення щодо подій, які відбулися в далекому минулому, на підставі доказів, на які більше не можна покладатися і які є неповними через плин часу. Ефективність права на доступ до суду, особливо в тому що стосується правил про форму, строки звернення до суду та строки позовної давності, забезпечується доступністю, чіткістю та передбачуваністю правових положень та судової практики (див. Zubac v. Croatia [GC], № 40160/12, §§ 87-89, 5 квітня 2018 року, Legrand v. France, № 23228/08, §§ 34, 26 травня 2011 року, Petko Petkov v. Bulgaria, № 2834/06, § 32, 19 лютого 2013 року, Allègre v. France, № 22008/12, § 50, 12 липня 2018 року, та Gil Sanjuan v. Spain, № 48297/15, § 38, 26 травня 2020 року).
З іншого боку, правила, що регулюють формальності та строки, яких необхідно дотримуватися при поданні позову, або спосіб їх застосування, не повинні перешкоджати особі скористатися наявними засобами правового захисту. У зв’язку з цим Суд нагадав, що він надає важливого значення питанню, чи був заявник представлений під час провадження і чи проявляв він та/або його законний представник належну обачність при здійсненні відповідних процесуальних дій. На думку ЄСПЛ обмеження доступу до суду є непропорційним, якщо неприйнятність заяви є результатом покладення на
заявника провини, за яку він об’єктивно не несе відповідальності. Нарешті, Суд
бере до уваги надану заявникам можливість подати зауваження щодо можливого існування підстав для визнання позову неприйнятним та виправити будь-які виявлені недоліки.
Що стосується застосування вищезазначених принципів у цій справі, Суд зазначив.
Щодо можливості визначення строку для звернення до суду у т. зв. преторський спосіб
На думку Суду, встановлення у справі Czabaj нового обмеження в часі щодо
можливості оскарження індивідуальних адміністративних рішень можна розуміти як таке, що має на меті не лише пом’якшити міру покарання за недотримання органом влади гарантії, встановленої для одержувача рішення
шляхом зазначення засобів правового захисту та строків для подання позову, але й покарати заявника за будь-яке зловживання правом на оскарження, якщо на практиці він знав про рішення, яке оскаржує задовго до того, як він подав свою скаргу.
Суд вважав, що це нове правило прийнятності вплинуло не лише на спосіб здійснення права на звернення до суду, як це було визнано самою Conseil d’État, але й могло вплинути на саму його суть.
Роз’яснивши ці питання, Суд зазначив, по-перше, що держави користуються певною свободою розсуду при розробці правил, що регулюють доступ до суду. Він підкреслив, що це відбувається незалежно від того, чи є відповідні положення законодавчими або підзаконними актами чи стандартами, встановленими судовою практикою.
Суд повторив, що зміни в судовій практиці самі по собі не суперечать правам, захищеним статтею 6 Конвенції, і що не йому вирішувати питання про доцільність таких змін. Таким чином, навіть якщо судова практика адміністративних судів до рішення у справі Czabaj не визнавала існування будь-
якого строку на оскарження, якщо не були дотримані умови застосовності
звичайного законодавчого строку на оскарження, Суд не міг підміняти оцінку
національних органів влади щодо необхідності внесення змін до цих правил у преторський спосіб.
По-друге, Суд зазначив, що правило, викладене у справі Czabaj, покликане
забезпечити належне відправлення правосуддя та дотримання принципу
правової визначеності. Він зазначив, що це нове правило покликане також
виправити сукупний вплив статті R. 421-5 Кодексу адміністративного
судочинства та усталеної до цього часу судової практики, а саме: за відсутності
повідомлення про засоби правового захисту та строки подання позову, що є умовою виконання останнього, можливість для одержувача рішення оскаржувати його протягом невизначеного часу.
Суд підкреслив, що, всупереч твердженням заявників, принцип правової визначеності не може приносити користь лише позивачам у справі, натомість також має на меті захистити відповідачів та третіх осіб.
По-третє, що стосується розумного співвідношення між використаними засобами і переслідуваними цілями, ЄСПЛ зазначив, що «розумний строк», встановлений у рішенні у справі Czabaj, зазвичай становить один рік. Він підкреслив, що серед правил і практики, що існують у трьох інших європейських
державах, а також у сфері права Європейського Союзу, строк в один рік є найдовшим з тих, що застосовуються у випадках, коли інформація про наявні
засоби правового захисту відсутня або є недостатньою.
По-четверте, Суд зазначив, що цей розумний строк починає діяти лише тоді, коли встановлений загальним правом двомісячний строк не може бути застосований, а саме в конкретній ситуації, коли автор оскаржуваного рішення не повідомив одержувача про засоби правового захисту та строки для подання позову, і з моменту, коли заявникові стало відомо про це рішення.
По-п’яте і останнє, Суд зазначив, що рішення у справі Czabaj передбачало, що розумний строк для подання позову може бути продовжений, залежно від обставин кожної справи.
За цих обставин Суд вважав, що створення Conseil d’État нової умови прийнятності, яка ґрунтувалася на достатніх підставах, що виправдовували
зміну попередньої судової практики, не становила, навіть якщо це могло
вплинути на суть права на оскарження, надмірне втручання у право на доступ до суду, захищене пунктом 1 статті 6 Конвенції.
Щодо застосування нового строку на оскарження до незавершених проваджень
Далі Суд мав розглянути питання, чи застосування зміни судової практики до незавершених проваджень знехтувало принципом правової визначеності
настільки, що це підірвало саму суть права заявників на ефективний засіб
правового захисту.
Суд зазначив, що на дату, коли заявники подали свої позови до адміністративних судів першої інстанції, строки звернення до суду визначалися положеннями статей R. 421-1, R. 421-3 та R. 421-5 Кодексу адміністративного судочинства, статтею 19 Закону від 12 квітня 2000 року про права громадян у відносинах з державними органами та статтями L. 112-3, L. 112-6 та R. 112-5 Кодексу взаємовідносин між громадськістю та державними органами.
Крім того, в адміністративних судах існувала усталена судова практика, яка
визначала умови, за яких міг бути встановлений строк для подання позову, і яка
передбачала, у разі недотримання цих умов, можливість безстрокового
оскарження окремих адміністративних рішень. Що стосується зловживання
правом на оскарження, Суд зазначив, що ані чинне національне законодавство, ані судова практика не визнавали його підставою для визнання позовної заяви
неприйнятною. Єдиною санкцією за таке зловживання, передбаченою до цього
часу, була можливість накладення на заявника штрафу за зловживання правом на оскарження на підставі статті R. 741-12 Кодексу адміністративного судочинства, за винятком випадків, коли він отримав повну сатисфакцію по суті спору.
По-перше, Суд не заперечив той факт, що заявникам не могло бути інкриміновано жодної процесуальної помилки щодо дотримання строків для
порушення провадження, коли вони подавали свої позови. Він також зазначив, що в низці цих справ лише час, необхідний судам для прийняття рішення, уможливив застосування рішення у справ Czabaj під час таких проваджень. З іншого боку, Суд визнав, що недотримання нового розумного строку, встановленого рішенням Conseil d’État, було єдиною підставою неприйнятності, на яку посилалися заявники.
Суд додав, що, за винятком справи однієї заявниці, заяви інших заявників ніколи не розглядалися по суті, або були вирішені на їхню користь, але визнані неприйнятними на стадії апеляції чи касації.
По-друге, Суд зазначив, що Уряд не оскаржував твердження заявників, що така зміна судової практики, на їхню думку, була абсолютно непередбачуваною.
Беручи до уваги ці фактори, а також той факт, що заявники не були сторонами у судовому процесі, який призвів до ухвалення рішення у справі Czabaj, Суд вважав, що в той час, коли вони подавали свої позови до адміністративних судів, вони не могли обґрунтовано передбачити зміст і наслідки рішення у справі Czabaj для прийнятності їхніх позовів.
Щодо аргументу Уряду про те, що заявники могли послатися на особливі обставини, що дозволило б продовжити розумний строк в один рік,
встановлений за загальним правилом, Суд зазначив, що обґрунтування
особливих обставин не призводить до ігнорування судом вимоги про подання
позову протягом розумного строку, а лише має наслідком продовження цього
строку. Суд зауважив, що в жодному такому позові національні суди не вважали, що ці обставини слід брати до уваги. Суд вважав, що за відсутності на той час
усталеної судової практики з цього питання заявникам було важко передбачити
характер конкретних обставин, які могли збільшити тривалість розумного
строку. Більше того, судова практика, на яку посилався Уряд, не відповідала
жодній із справ, у яких опинилися заявники. За таких обставин Суд виснував, що у відповідних справах заявники не мали розумної перспективи продовження
«розумного строку» в один рік. Тому вони не могли вважатися такими, що фактично мали можливість, за обставин справи, виправити підставу неприйнятності, що випливала з нової судової практики, застосованої до них
ретроспективно.
По-четверте, Суд зазначив, що Уряд не надав жодного іншого пояснення
відсутності відстрочки у застосуванні «розумного строку», окрім того, яке
випливало з підстав, наведених у самому рішенні у справі Czabaj, хоча згодом Conseil d’État відстрочила його застосування у справах про право переважного викупу.
З огляду на вищевикладене Суд дійшов висновку, що застосування до провадження, що вже було розпочате, нового правила щодо строків, яке для
заявників було як непередбачуваним у принципі, так і неминучим на практиці,
обмежило їхнє право на доступ до суду настільки, що була порушена сама суть
цього права, а отже мало місце порушення пункту 1 статті 6 Конвенції.
Суд також визнав, що через неприйнятність скарг пана Legros, яка стала результатом ретроактивного застосування «розумного строку», що становило у цій справі порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, заявник не зміг захистити свої права щодо суті спору на стадії оскарження в судах апеляційної та касаційної інстанції. Внаслідок порушення прав заявника за пунктом 1 статті 6 Конвенції, справедливий баланс, якого вимагає стаття 1 Першого протоколу до Конвенції, було порушено на шкоду заявнику і, відповідно, мало місце порушення цієї статті.
Висновок
Порушення пункту 1 статті 6 Конвенції (право на справедливий суд).
Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції (захист власності) щодо пана Legros.
Рішення в цій справі ухвалено Палатою 9 листопада 2023 року й набуде статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції.
Огляд рішень Європейського суду з прав людини
Аби першими отримувати новини, підпишіться на телеграм-канал ADVOKAT POST.
