Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
за участі:
секретаря судового засідання – Орел П.Ю.,
представника позивача – Цвікілевича М.С.
предстаника відповідача – Куйбіди Р.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у касаційній інстанції справу № 380/14795/21
за позовом ОСОБА_1 до Конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Грень Н.М.,
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого Довгополова О.М., суддів Гудими Л.Я., Святецького В.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі – позивач, ОСОБА_1 ), в інтересах якого діяв адвокат Цвікілевич Мирослав Степанович, звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі (далі – відповідач, Комісія), у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення, включене до протоколу від 02.06.2021 № 9.6 дев`ятого засідання Комісії в частині обговорення результатів співбесіди щодо відповідності кандидата ОСОБА_1 критерію доброчесності.
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що оскаржуване рішення Комісії щодо невідповідності позивача критерію доброчесності не відповідає вимогам ясності, чіткості, доступності, зрозумілості та обґрунтованості прийнятого рішення за результатами співбесіди, виконання яких є запорукою доведення до кандидата, який проходить конкурсну процедуру, правомірності прийнятого щодо нього рішення та його обґрунтованості.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. ОСОБА_1 як кандидат приймав участь у конкурсі на зайняття вакантних посад заступника Генерального прокурора керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та заступника керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, який проводився Конкурсною комісією з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі (далі – САП).
4. Рішенням Комісії від 18.03.2021 № 66 ОСОБА_1 включено до списку кандидатів, які беруть участі у згаданому конкурсі і допущені до наступного етапу співбесіди.
5. Рішенням Комісії від 25.05.2021 № 75 затверджено графік проведення співбесід щодо відповідності кандидатів, які беруть участь у конкурсі на зайняття вакантних посад заступника Генерального прокурора керівника САП та заступника керівника САП, критерію доброчесності. Для позивача датою проведення співбесіди вказаним графіком визначено – 02.06.2021.
6. За результатами співбесіди рішення щодо відповідності кандидата ОСОБА_1 критерію доброчесності не прийнято, про що зазначено у протоколі від 02.06.2021 № 9.6 дев`ятого засідання комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18.10.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023, позов задоволений повністю, визнане протиправним та скасоване рішення, включене до протоколу від 02.06.2021 № 9.6 дев`ятого засідання Комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних САП в частині обговорення результатів співбесіди щодо відповідності кандидата ОСОБА_1 критерію доброчесності.
7.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходячи з правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 13.05.2021 у справі № 120/3458/20-а, виснував, що рішення Комісії щодо невідповідності позивача критерію доброчесності не відповідає вимогам ясності, чіткості, доступності, зрозумілості та обґрунтованості прийнятого рішення за результатами співбесіди, виконання яких є запорукою доведення до кандидата, який проходить конкурсну процедуру, правомірності прийнятого щодо нього рішення та його обґрунтованості.
7.2. Суди обох інстанцій уважали безпідставними доводи відповідача про відсутність у суду повноважень оцінювати по суті такі рішення Комісії, приймаючи до уваги ту обставину, що предметом оспорюваного рішення Комісії є оцінка відповідності кандидата критерію доброчесності (пункт 2 Методології), а рішення про припинення участі у конкурсі приймається комісією саме з підстав невідповідності кандидата таким критеріям. Суд підкреслив, що у даній справі не перебирає на себе повноваження Комісії, а лише надає оцінку зовнішній стороні рішення, а саме його відповідності критерію обґрунтованості.
7.3. Спираючись на підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 26.05.2020 у справі № 9901/641/18 в частині оцінки прозорості адміністративної процедури, як ефективного запобіжника державному свавіллю, зокрема обґрунтованості рішення комісії, суди попередніх інстанцій зауважили, що прийняття будь-яким суб`єктом владних повноважень певного рішення лише на основі внутрішнього переконання та суб`єктивного ставлення до ситуації/події, проте без належного підкріплення цього рішення підставами для його існування, не може бути легітимізовано посиланням на наявність «обґрунтованого сумніву» та може призвести до можливих зловживань і порушити принципи належного урядування та верховенства права.
7.4. За висновками судів обох інстанцій оскаржуване рішення, включене до протоколу дев`ятого засідання Комісії від 02.06.2021 № 9.6, не містить обґрунтованих посилань на конкретні ознаки невідповідності позивача критерію доброчесності. Зміст оскаржуваного рішення Комісії, за оцінкою судів попередніх інстанцій, не дає змоги встановити у зв`язку з чим конкретно позивач не відповідає критерію доброчесності і жодним чином не дозволяє встановити дійсних підстав, з яких виходила Комісія під час ухвалення даного рішення, і мотивів його прийняття. Не наведення у цьому рішенні аргументів, які б засвідчували правомірність такого висновку, позиції позивача з наведеного питання, аналізу наявної інформації та встановлених обставин з посиланням на належні та допустимі докази, на підставі яких ці обставини встановлено, вказує на його протиправність. У підсумку суди обох інстанцій дійшли висновку про невмотивованість оскаржуваного рішення, яке прийняте з порушенням принципу адміністративної процедури, у зв`язку з чим це рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. Не погодившись із цими судовими рішеннями, Комісія з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП через представника Куйбіду Р.О., звернулася до Верховного Суду (далі – Суд) із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
8.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
8.2. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за цим пунктом скаржник зауважує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, а саме – статті 15 та статті 25 Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу, затвердженого рішенням конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП № 3 від 20.01.2021 (далі – Порядок), а висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.
8.3. Комісія наголошує, що суди попередніх інстанцій застосували при вирішенні цієї справи висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 09.10.2019 у справі №9901/831/18 та від 13.05.2021 у справі № 120/3458/20-а, правовідносини у яких не є подібними до тих, які розглядаються у цій справі, адже:
– правовідносини у цій справі стосуються проходження позивачем конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП, а не проходження позивачем кваліфікаційного оцінювання чи атестації, як це мало місце у вищевказаних справах;
– предметом оскарження у цій справі є недопущення позивача до наступного етапу співбесіди, а не рішення про неуспішне проходження оцінювання чи атестації, як це мало місце у вищевказаних справах;
– на відміну від актів, які регулюють порядок проходження процедури кваліфікаційного оцінювання та атестації, Порядок не передбачає ухвалення окремого рішення про невідповідність критеріям доброчесності та не містить імперативної норми, яка б передбачала обов`язок конкурсної комісії зазначати свої мотиви та обставини, що передбачали неприйняття рішення про відповідність критеріям доброчесності.
8.4. Поряд із цим Комісія підкреслює, що порядок проведення співбесіди щодо відповідності кандидата критерію доброчесності та визначення результатів такої співбесіди, які своєю чергою є предметом оскарження у цій справі, регулюється статтями 15 і 25 указаного Порядку. Цей Порядок, який постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2022 у справі № 640/16054/21 визнаний чинним та таким, що був прийнятий конкурсною комісією в межах наданих їй повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством України, не передбачає обов`язку конкурсної комісії під час вирішення питання щодо відповідності кандидата критерію доброчесності на етапі співбесіди приймати негативне рішення, в якому посилатися на обставини, що свідчать про невідповідність позивача критерію доброчесності. Тому висновки судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність посилання конкурсної комісією на такі обставини під час прийняття рішення, на думку касатора, є хибними, адже суперечать статтям 15 і 25 Порядку. У зв`язку з цим Комісія уважає, що суди такими своїми рішеннями фактично вимагають від конкурсної комісії вийти за межі наданих їй повноважень, що також є порушенням частини другої статті 19 Конституції України.
8.5. Щодо вмотивованості та обґрунтованості рішення конкурсної комісії касатор пояснює, що одним із етапів проведення конкурсу є співбесіда щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності, порядок проведення якої регулюється статтею 25 Порядку, відповідно до вимог якої співбесіда проводиться в усній формі та полягає в обговоренні результатів дослідження членами конкурсної комісії матеріалів стосовно доброчесності кандидата, зокрема з огляду на його результати проходження психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа. Співбесіда проходить у формі засідання конкурсної комісії та триває до 60 хвилин. Члени конкурсної комісії мають право ставити запитання кандидату щодо його доброчесності з урахування методології та критеріїв оцінювання, а також із приводу іншої інформації, яка міститься у матеріалах щодо кандидата. На виконання указаних положень статті 25 Порядку: (1) конкурсна комісія провела з позивачем співбесіду, яка тривала приблизно 40 хвилин; (2) члени конкурсної комісії – ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_5, ОСОБА_7 – ставили позивачу запитання щодо його доброчесності з урахування методології та критеріїв оцінювання, а також з приводу іншої інформації, яка міститься у матеріалах щодо позивача.
8.6. Згідно з пунктом 2.1 Методології та критеріїв оцінювання практичних завдань і результатів співбесіди під час проведення відкритого конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП, відповідність кандидата критерію доброчесності оцінюється з урахуванням наявності або відсутності у членів конкурсної комісії обґрунтованих сумнівів, що виникли за результатами дослідження інформації, яка міститься в матеріалах щодо кандидата, та проведення співбесіди із ним.
8.7. Відповідно до частини шостої статті 25 Порядку після завершення співбесіди з кандидатом без його присутності на засіданні на голосування конкурсної комісії виноситься питання: «Чи згодні члени конкурсної комісії з тим, що кандидат відповідає критерію доброчесності згідно з вимогами Порядку». Під час обговорення цього питання члени конкурсної комісії можуть висловлювати обґрунтовані сумніви щодо відповідності кандидата критерію доброчесності. За результатами обговорення члени конкурсної комісії голосують за рішення про відповідність кандидата критерію доброчесності. Рішення вважається ухваленим, а кандидат продовжує участь у конкурсі, якщо таке рішення набрало кількість голосів, встановлену у частині першій статті 15 Порядку. Якщо це рішення не набрало необхідної кількості голосів, кандидат припиняє участь у конкурсі. Згідно зі статтею 15 Порядку рішення конкурсної комісії вважаються ухваленим, якщо за нього на засіданні конкурсної комісії проголосували щонайменше 7 її членів, з яких не менше ніж 2 члени, визначені Радою прокурорів України, та не менше ніж 5 членів, визначених Верховною Радою України.
8.8. Водночас, у разі неухвалення рішення про те, що кандидат відповідає критерію доброчесності ухвалення протилежного рішення і встановлення фактів недоброчесності кандидата Порядком не передбачається, адже конкурс на цьому етапі спрямований на відбір кандидатів, у доброчесності яких у конкурсної комісії не виникло обґрунтованих сумнівів.
8.9. На виконання вищевказаних положень члени конкурсної комісії за відсутності позивача: (1) обговорили питання щодо відповідності позивача критерію доброчесності; (2) скористалися своїм правом на висловлення сумнів щодо відповідності позивача критерію доброчесності. Зокрема, під час обговорення ОСОБА_2 зазначила, що не підтримує кандидата, виходячи з комплексного аналізу всіх обставин, наявних відомостей щодо дисциплінарних проваджень та наданих кандидатом пояснень. Надалі на голосування конкурсної комісії було винесено питання: «Чи згодні члени конкурсної комісії з тим, що кандидат відповідає критерію доброчесності згідно з вимогами Порядку». За рішення про відповідність позивача критерію доброчесності проголосувало 3 члени конкурсної комісії, і як наслідок – рішення про відповідність позивача критерію доброчесності не було прийнято.
8.10. На підставі наведеного, Комісія уважає, що на етапі співбесіди щодо відповідності позивача критерію доброчесності конкурсна комісія діяла правомірно – на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначений Порядком.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03.04.2023 визнані поважними причини пропуску Комісією строку на касаційне оскарження рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18.10.2022 та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 у справі № 380/14795/21, поновлено строк на касаційне оскарження указаних судових рішень, відкрито касаційне провадження К/990/8770/23 за цією касаційною скаргою.
10. У зв`язку із ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03.08.2023 №770/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_3 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя – доповідач) Єресько Л.О., судді: Губська О.А., Соколов В.М.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 08.08.2023 справа № 380/14795/21 прийнята до провадження, а ухвалою від 01.12.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні з викликом учасників за правилами статті 344 КАС України.
11.1. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23.01.2024 заяви адвоката Цвікілевича М.С., який діє в інтересах ОСОБА_1 , та Комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням підсистеми відеоконферензв`язку «ВКЗ» відповідно до вимог розділу ІІІ Порядку функціонування окремих підсистем (модулів) ЄСІТС Положення про ЄСІТС задоволено.
11.2. У судовому засіданні скаржник підтримав вимоги касаційної скарги та просив їх задовольнити.
Позиція інших учасників справи
12. Не погоджуючись із наведеними доводами Комісії адвокат Цвікілевич М.С., який діє в інтересах ОСОБА_1 направив суду письмовий відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін, як такі, що є законними та обґрунтованими.
12.1. Сторона позивача зауважує, що положеннями частини шостої статті 25 Порядку та пункту 2.1. Методології передбачено такі вимоги: (1) висловлені членами Комісії сумніви щодо відповідності кандидата критерію доброчесності повинні бути обґрунтованими, тобто чіткими, зрозумілими та підтвердженими відповідними даними, які містяться в матеріалах щодо кандидата; (2) оцінка відповідності кандидата критерію доброчесності повинна здійснюватися з урахуванням наявності або відсутності у членів конкурсної комісії обґрунтованих сумнівів, що виникли за результатами дослідження інформації, яка міститься у матеріалах кандидата, та проведення співбесіди із ним за показниками, викладеними в Методиці.
12.2. Звертає увагу, що під час обговорення результатів співбесіди з позивачем з восьми присутніх членів конкурсної комісії свої міркування висловили лише двоє – голова комісії ОСОБА_4 та член комісії ОСОБА_5 , останній з яких позитивно оцінив результати співбесіди з кандидатом, що підтверджується відеозаписом співбесіди.
12.2.1. Своєю чергою голова комісії ОСОБА_4 повідомила присутнім про те, що буде голосувати «проти», обґрунтовуючи свою позицію критерієм оцінювання «інші порушення доброчесності» та «узагальнюючі критерії» без зазначення в чому саме такі порушення полягають і якими даними підтверджуються. У цьому зв`язку наголошує, що доведення під час обговорення результатів співбесіди головою комісії до відома її членів своєї позиції стосовно майбутнього голосування не є висловленням обґрунтованого сумніву щодо відповідності кандидата критерію доброчесності, а свідчить лише про впевнену думку щодо результатів особистого голосування за наслідками обговорення цього питання.
12.2.2. Інші присутні члени конкурсної комісії будь-яких сумнівів, у тому числі обґрунтованих, пропозицій чи зауважень щодо відповідності кандидата ОСОБА_1 критерію доброчесності під час обговорення результатів співбесіди узагалі не висловлювали.
12.3. Підкреслюючи, що ОСОБА_1 , працюючи на посаді прокурора Чернівецької області, успішно пройшов атестацію відповідно до вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ, предметом якої була оцінка професійної етики та доброчесності прокурора, сторона позивача звертає увагу, що чинне законодавство України не встановлює різних критеріїв доброчесності для прокурорів та/або для осіб, які займають адміністративні посади у САП.
12.4. Підсумовуючи наведене, сторона позивача зауважує, що прийняття відповідачем рішення на основі внутрішнього переконання та суб`єктивного ставлення до ситуації/події, проте без належного підкріплення цього рішення підставами для його існування, у тому числі не висловлення жодним із присутніх членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності позивача критерію доброчесності та за наявності попереднього рішення кадрової комісії про успішне проходження атестації призводить, на їх думку, до порушення принципів належного урядування та верховенства права.
12.5. У судовому засіданні сторона позивача проти вимог касаційної скарги заперечувала та просила відмовити в їх задоволенні.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
13. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
14. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
15. Спір у цій справі виник у зв`язку із проходженням позивачем відкритого конкурсу на адміністративну посаду у САП.
16. Відповідно до частини другої статті 8-1 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі – Закон № 1697-VII) призначення на адміністративну посаду в САП здійснюється за результатами відкритого конкурсу. Організація та проведення конкурсу здійснюються конкурсною комісією, до складу якої входять чотири особи, визначені Радою прокурорів України, та сім осіб, визначених Верховною Радою України.
17. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Ради прокурорів України від 04.06.2020 № 100 «Про визначення членів конкурсної комісії з організації та проведення конкурсу на адміністративні посади в САП» та постановою Верховної Ради України від 17.09.2020 № 908-ІХ «Про визначення представників Верховної Ради України до складу комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП» визначено персональний склад Комісії. Членами конкурсної комісії повинні бути особи, які мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також значний досвід діяльності у сфері запобігання або протидії корупції.
18. Наказом Генерального прокурора від 12.11.2020 № 523 «Про створення робочої групи із забезпечення роботи комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП» створено робочу групу, якій доручено забезпечити організаційний і технічний супровід роботи комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП.
19. Порядок роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП затверджено рішенням конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП від 20.01.2021 № 3 з наступними змінами (далі – Порядок роботи конкурсної комісії).
20. Відповідно до статті 2 цього Порядку члени конкурсної комісії здійснюють свою діяльність на основі принципів доброчесності, неупередженості, незалежності, прозорості та законності.
20.1. У своїй діяльності конкурсна комісія та її члени дотримуються положень Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», інших законів України, а також цього Порядку.
20.2. Питання діяльності конкурсної комісії, не регламентовані законодавством України та цим Порядком, регламентуються рішеннями конкурсної комісії, які ухвалюються відповідно до Порядку.
21. Частиною першою статті 6 Порядку визначено, що конкурс на зайняття адміністративних посад у САП, передбачених пунктами 1- 3 частини третьої статті 39 Закону № 1697-VII, включає такі етапи: (1) складення анонімного тестування на знання законодавства із використанням комп`ютерної техніки; (2) складення анонімного тестування на загальні здібності та навички із використанням комп`ютерної техніки; (3) проведення співбесіди, що включає: (а) психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа; (б) співбесіду щодо відповідності кандидатів критерію доброчесності; (в) виконання практичного завдання; (г) співбесіду щодо відповідності кандидатів критерію професійної компетентності.
22. Неуспішне проходження або відмова від проходження одного з етапів конкурсу чи його окремих складових є підставою для припинення участі кандидата в конкурсі (частина третя статті 6 Порядку).
23. Повторне проходження одним і тим самим кандидатом одного чи кількох етапів конкурсу допускається за рішенням конкурсної комісії у випадку, встановленому частиною 9 статті 21 цього Порядку, а саме – виникнення технічних несправностей під час тестування (частина четверта статті 6 Порядку).
24. Конкурсна комісія досліджує відповідність кандидатів критеріям доброчесності та професійної компетентності при проведенні конкурсу (частина п`ята статті 6 Порядку).
25. Формою роботи конкурсної комісії є засідання (частина перша статті 9 Порядку).
26. Згідно з нормами статті 15 Порядку рішення конкурсної комісії вважається ухваленим, якщо за нього на засіданні конкурсної комісії проголосували щонайменше сім членів конкурсної комісії, з яких не менше ніж два члени, визначені Радою прокурорів України, та не менше ніж п`ять членів, визначених Верховною Радою України.
27. Ухвалені конкурсною комісією рішення оголошуються на засіданнях конкурсної комісії та включаються до протоколів засідань конкурсної комісії (частина друга статті 15 Порядку).
28. Члени конкурсної комісії ухвалюють рішення на засіданнях конкурсної комісії відкритим голосуванням шляхом підняття рук. Член конкурсної комісії може проголосувати виключно за або проти запропонованого рішення. Після голосування член конкурсної комісії не має права відкликати свій голос (частини перша та третя статті 16 Порядку).
29. Результати голосування та рішення конкурсної комісії, ухвалені під час засідань, відображаються у протоколі засідання. У протоколі зазначаються дата і час проведення засідання; перелік членів конкурсної комісії, які брали участь у відповідному засіданні; питання, які розглядалися; ухвалені рішення; відомості про голосування кожного члена конкурсної комісії за кожним пунктом порядку денного засідання; заяви, які було включено до протоколу засідання на вимогу члена конкурсної комісії; інша інформація, передбачена цим Порядком (частина перша статті 17 Порядку).
30. Після завершення психофізіологічних досліджень із застосуванням поліграфа з кандидатами, які беруть участь у конкурсі на адміністративні посади у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі, передбачені пунктами 1, 3 частини третьої статті 39 Закону № 1697-VII, конкурсна комісія затверджує графіки проведення співбесід щодо відповідності кандидатів, які за результатами анонімного тестування на загальні здібності та навички із використанням комп`ютерної техніки допущені до наступного етапу конкурсу відповідно до частини дев`ятої статті 22 цього Порядку, критерію доброчесності із зазначенням прізвищ, імен та по батькові кандидатів, інформації про дату, час та місце проведення співбесід (частина перша статті 25 Порядку).
31. Частиною 4 статті 25 Порядку встановлено, що співбесіда щодо відповідності кандидата критерію доброчесності проводиться в усній формі та полягає в обговоренні результатів дослідження членами конкурсної комісії матеріалів стосовно доброчесності кандидата, зокрема з огляду на його результати проходження психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа.
32. Співбесіда проходить у формі засідання конкурсної комісії. Співбесіда із кандидатом триває до 60 хвилин. За наявності об`єктивних причин час, відведений на співбесіду, може бути збільшений процедурним рішенням конкурсної комісії. Члени конкурсної комісії мають право ставити запитання кандидату, з яким проводять співбесіду, щодо його доброчесності з урахуванням методології та критеріїв оцінювання, а також із приводу іншої інформації, яка міститься у матеріалах щодо кандидата (частина п`ята статті 25 Порядку).
33. Після завершення співбесіди з кандидатом без його присутності на засіданні на голосування конкурсної комісії виноситься питання: «Чи згодні члени конкурсної комісії з тим, що кандидат відповідає критерію доброчесності згідно з вимогами Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на адміністративні посади у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі?». Під час обговорення цього питання члени конкурсної комісії можуть висловлювати обґрунтовані сумніви щодо відповідності кандидата критерію доброчесності. За результатами обговорення члени конкурсної комісії голосують за рішення про відповідність кандидата критерію доброчесності. Рішення вважається ухваленим, а кандидат продовжує участь у конкурсі, якщо таке рішення набрало кількість голосів, встановлену у частині першій статті 15 цього Порядку. Якщо це рішення не набрало необхідної кількості голосів, кандидат вважається таким, що не відповідає критерію доброчесності, згідно з вимогами Порядку і припиняє участь у конкурсі (частина шоста статті 25 Порядку).
34. Статтею 33 Порядку визначено обов`язки членів конкурсної комісії, зокрема: виконувати вимоги методології та критеріїв оцінювання при оцінці кандидатів (п.2); брати участь у роботі конкурсної комісії особисто без права делегування своїх повноважень іншим особам, у тому числі іншим членам конкурсної комісії (п.3); бути об`єктивними, безсторонніми та незалежними у процесах збору, перевірки, аналізу інформації про кандидатів та ухваленні рішень конкурсною комісією (п.5); брати до уваги публічний характер своїх обов`язків і діяти в інтересах суспільства (п.7).
35. Методологія та критерії оцінювання практичних завдань і результатів співбесіди під час проведення відкритого конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі міститься в Додатку 10 до Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі, затвердженого рішенням конкурсної комісії від 20.01.2021 № 4 (далі – Методологія).
36. Пунктом 2 Методології встановлено показники відповідності кандидата критерію доброчесності. Такими показниками визначено: відповідність доходів витратам та майну, належне декларування (п.2.1.1), спосіб життя (п.2.1.2), професійна етика (п.2.1.3), політична нейтральність (п.2.1.4), інші порушення доброчесності (п.2.1.5).
37. Оцінювання відповідності кандидатів критерію доброчесності здійснюється на підставі наявності або відсутності обґрунтованих сумнівів у членів конкурсної комісії щодо відповідності кандидата кожному із показників, визначених у пункті 2.1 цієї Методології, оцінювання відбувається шляхом голосування конкурсної комісії за рішення про відповідність кандидата критерію доброчесності згідно зі статтею 25 Порядку роботи конкурсної комісії (пункт 3.1. Методології).
38. З наведеного слідує, що у цьому конкурсі на Комісію покладено обов`язок з визначення переможця на посаду керівника САП, який відповідатиме вищенаведеним критеріям доброчесності та професійної компетентності. З цією метою Комісія зобов`язана перевірити усю зібрану в ході конкурсу інформацію, що характеризує особисті та моральні якості особи, яка претендує на цю посаду, репутація якої має сприяти зміцненню довіри до САП. Наявність або відсутність сумніву щодо відповідності кандидата критеріям доброчесності та професійної компетентності ґрунтується на внутрішній оцінці кожного члена Комісії, який бере участь у голосуванні й ухваленні рішення, сукупності усіх чинників, які стосуються кандидата.
39. За доводами Комісії метою цього конкурсу є відбір найкращої кандидатури на вказану посаду серед усіх кандидатів, які взяли участь у цьому конкурсі. При цьому Комісія у межах конкурсу не має повноважень на прийняття рішень про встановлення невідповідності кандидата критеріям доброчесності.
40. Варто погодитися із доводами Комісії про відмінність процедур «конкурсу на зайняття адміністративної посади у САП» відповідно до статті 8-1 Закону № 1697-VII та «атестації прокурора на відповідність займаній посаді», як складової запровадженого Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ (далі – Закон № 113-ІХ) процесу реформування системи органів прокуратури, яка мала на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалася усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
41. Так у вищевказаній процедурі атестації залежно від результатів голосування кадрова комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації, останнє з яких повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття (пункт 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233), тоді як члени конкурсної комісії за результатами обговорення голосують за рішення про відповідність кандидата критерію доброчесності, яке вважається ухваленим, а кандидат продовжує участь у конкурсі, якщо таке рішення набрало кількість голосів, встановлену у частині першій статті 15 Порядку (частина шоста статті 25 Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП, затвердженого рішенням конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП від 20.01.2021 №3).
42. Наслідком ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації визначено звільнення прокурора з посади (підпункт 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX), тоді як за наслідком не набрання рішенням про відповідність кандидата критерію доброчесності установленої кількості голосів кандидат вважається таким, що не відповідає критерію доброчесності, згідно з вимогами Порядку і припиняє участь у конкурсі (частина шоста статті 25 Порядку).
43. За таких обставин доводи Комісії про застосування судами попередніх інстанцій при вирішенні цієї справи висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 13.05.2021 у справі 120/3458/20-а, правовідносини у яких не є подібними до правовідносин у справі, що розглядається, знайшли своє підтвердження в ході касаційного розгляду.
44. Так у постанові від 13.05.2021 у справі 120/3458/20-а Верховним Судом аналізувалися норми «Прикінцевих та перехідних положень» Закону № 113-IX та розроблених у відповідності до цього Закону Порядків № 221 та № 233, у спорах, предметом яких є питання законності рішень кадрових комісій, що стосуються атестації прокурорів.
45. Так само, як не є подібними до цієї справи і правовідносини у справі № 9901/831/18, у межах якої Верховний Суд оцінював рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді у процедурі кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, яке є підставою для внесення подання до ВРП з рекомендацією про звільнення судді з посади, на предмет дотримання вимог частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII.
46. Колегія суддів уважає за необхідне наголосити на тому, що за приписами частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду.
47. Як слідує із змісту застосованих судами попередніх інстанцій у розглядуваній справі висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 13.05.2021 у справі 120/3458/20-а та у рішенні від 09.10.2019 у справі № 9901/831/18, судом касаційної інстанції у вказаних рішеннях не викладалися висновки щодо застосування норм Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП.
48. Водночас пославшись в обґрунтування оскаржуваних рішень на нерелевантну судову практику, сиди попередні інстанцій дійшли хибних та передчасних висновків щодо наявності правових підстав для задоволення позовних вимог, не надавши при цьому оцінки нормам вищевказаного Порядку.
49. Посилання на висновки Верховного Суду не відміняє обов`язку суду правильно визначити та застосовувати при вирішенні спору норми права, які регулюють спірні правовідносини.
50. Для того, щоб відповідати критеріям законності та обґрунтованості судового рішення, передбаченими статтею 242 КАС України, мотивувальна частина такого рішення, серед іншого, повинна мати посилання на закон та інші нормативні акти матеріального права, на підставі яких визначено права й обов`язки сторін у спірних правовідносинах, керуючись якими суд встановив обставини справи, права й обов`язки сторін. Водночас необхідно мати на увазі, що саме лише посилання в мотивувальній частині на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається сторона при обґрунтуванні своїх вимог, не може вважатися належною юридичною кваліфікацією.
51. Повертаючись до обставин цієї справи, Суд нагадує, що спір у цій справі виник у зв`язку із проходженням позивачем відкритого конкурсу на адміністративну посаду у САП, який проводився у відповідності до Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП, затвердженого рішенням конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП від 20.01.2021 № 3.
52. Слід констатувати, що за змістом частини шостої статті 25 Порядку роботи конкурсної комісії та проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у САП рішення про невідповідність кандидата критерію доброчесності членами конкурсної комісії не приймається.
53. Згідно з частиною шостою статті 25 Порядку за результатами обговорення члени конкурсної комісії голосують за рішення про відповідність кандидата критерію доброчесності. Рішення вважається ухваленим, а кандидат продовжує участь у конкурсі, якщо таке рішення набрало кількість голосів, встановлену у частині першій статті 15 цього Порядку. Якщо це рішення не набрало необхідної кількості голосів, кандидат вважається таким, що не відповідає критерію доброчесності, згідно з вимогами Порядку і припиняє участь у конкурсі.
54. Тобто за наслідком не набрання рішенням про відповідність кандидата критерію доброчесності презюмується, що кандидат є таким, що не відповідає критерію доброчесності, що є підставою для припинення його участь у конкурсі.
55. У постанові від 16.02.2023 у справі № 160/19628/21, правовідносини у якій є близькими за змістом (добір на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів), Верховний Суд сформував висновок, що комісії не звільняються від обов`язку мотивувати свої рішення, в тому числі і щодо не прийняття відносно конкретного кандидата рішення про визначення його як такого, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури. У цій справі Суд зазначив, що обґрунтований сумнів за замовчуванням повинен містити достатні підстави для його виникнення. Процес та результат добору повинен бути зрозумілим як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема кандидату, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати якісний прокурорський корпус, якому довіряло б це суспільство, то обґрунтованість/умотивованість рішень щодо добору кожного прокурора є необхідною для цього умовою та гарантією.
56. Застосовуючи цей підхід до обставин цієї справи, Верховний Суд враховує, що відповідно до пункту 3.1. Методології оцінювання відповідності кандидатів критерію доброчесності здійснюється на підставі наявності або відсутності обґрунтованих сумнівів у членів конкурсної комісії щодо відповідності кандидата кожному із показників, визначених у пункті 2.1 цієї Методології, оцінювання відбувається шляхом голосування конкурсної комісії за рішення про відповідність кандидата критерію доброчесності згідно зі статтею 25 Порядку роботи конкурсної комісії.
57. Критерій доброчесності є надзвичайно важливим з огляду на те, яку роль прокуратура відіграє у становленні правової держави, особливо з урахуванням зміни її статусу у результаті вищевказаних конституційних змін. Саме доброчесність є ключовою категорією у формуванні морально-етичного образу прокурорів, запорукою формування довіри народу до прокурорів та органів прокуратури в цілому.
58. Доброчесність – це необхідна морально-етична складова діяльності прокурорів, які віднесені до української системи правосуддя, яка, серед іншого, визначає межу і спосіб його поведінки, що базується на принципах чесності у способі власного життя та виконанні своїх професійних обов`язків.
59. Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.
60. Легітимна мета вимірювання доброчесності полягає в здобутті доказів умисного порушення норм прокурорської етики чи свідомого нехтування стандартами поведінки, які забезпечують суспільну довіру до органів прокуратури як складової органів правосуддя, а також допущення поведінки, що підриває авторитет правосуддя.
61. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово наголошував, що в умовах, коли законодавець не визначив критеріїв оцінювання, а особливо коли йдеться про оцінку таких загальних категорій, як «доброчесність» і «суспільна довіра», оцінювання завжди має суб`єктивний характер. За таких обставин вирішальним є особисте переконання кожного члена комісії, яке, зрештою, і визначає характер голосування. Достатньою є наявність конкретної інформації, яка з урахуванням наданих кандидатом пояснень та аргументів (які не сприйняті як переконливі) не спростовує уявлення (сприйняття) визначених законом осіб (членів комісії) щодо його достатньої відповідності цим критеріям.
62. Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) кандидата свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності) офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь особи, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення). Вирішення питання відповідності кандидата критерію доброчесності є дискреційним повноваженням конкурсної комісії.
63. У конкурсній процедурі обґрунтовані сумніви членів уповноваженої комісії набувають значення, а кандидат, який має намір підтвердити свою відповідність вимогам доброчесності, повинен спростувати такі сумніви, або довести їх необґрунтованість. В протилежному випадку, такі сумніви можуть бути витлумачені не на користь особи.
64. Таким чином суди попередніх інстанцій мали б оцінити протокол співбесіди, в ході якої членами Комісії позивачу ставилися питання у розрізі критеріїв, визначених Методологією, відповіді які надавалися позивачем та матеріали співбесіди, які були наявні у членів Комісії на момент її проведення, а не лише результат голосування, як це зробили суди попередніх інстанцій.
65. Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій не дослідили всі обставини, які містять інформацію щодо предмета доказування у цій частині, та не дають змогу суду дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування, а також мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим дійшли передчасних висновків по суті справи.
66. Водночас, обсяг повноважень суду касаційної інстанції, визначений статтею 341 КАС України, не дозволяє Суду встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
67. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
68. Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, а також те, що неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, ці порушення неможливо виправити в суді касаційної інстанції, то рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог підлягають скасуванню, а справа в цій частині підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
69. Під час нового розгляду справи суду необхідно, з урахуванням висновків, викладених у цій постанові, всебічно і повно з`ясувати всі фактичні обставини справи та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України із наведенням відповідного правового обґрунтування в частині прийняття чи відхилення доводів учасників справи.
70. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі задовольнити частково.
2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року скасувати, а справу № 380/14795/21 направити на новий судовий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько О.А. Губська В.М. Соколов
Аби першими отримувати новини, підпишіться на телеграм-канал ADVOKAT POST.
